Osterweiterung der Europäischen Union
Wie beitrittsfähig sind die einzelnen Kandidaten? - Eine Bestandesaufnahme

In gewissen Zeitabständen gibt die Europäische Union einen Bericht heraus, der Angaben zur Beitrittsfähigkeit der einzelnen Kandidaten macht. Gemessen wird diese an den sogenannten Kopenhagener Kriterien, einem Set von politischen und ökonomischen Indikatoren. Diese Diskussion hat in jüngster Zeit neuen Auftrieb erhalten, da sich die EU entschlossen hat, mit sechs weiteren Staaten Beitrittsverhandlungen aufzunehmen, so dass sich die Zahl der Kandidaten - ohne den Spezialfall Türkei - auf 12 beläuft.

von Stefan Staubli [stefan_staubli@hotmail.com]

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Anfang Februar hat die Europäische Union mit sechs weiteren Staaten Beitrittsverhandlungen aufgenommen: Bulgarien, Lettland, Litauen, Malta, Rumänien und die Slowakei. Sie treten damit an die Seite von Estland, Polen, Slowenien, der Tschechischen Republik, Ungarn und Zypern mit denen die Gemeinschaft bereits seit Ende März 1998 verhandelt. Ein Sonderfall stellt die Türkei dar, die als 13. Kandidat anerkannt wurde. Mit ihr sollen die Beitrittsverhandlungen jedoch erst zu einem späteren Zeitpunkt aufgenommen werden.

Der Startschuss der Regatta ist erfolgt

Zentrale Elemente, die über Zeitpunkt und Reihenfolge der Aufnahme entscheiden, sind das "Regatta-Modell" sowie die Kopenhagener Kriterien. Das "Regatta-Modell" sieht konkret

Schon bald sollen noch mehr Fahnen wehen

vor, dass mit allen Beitrittskandidaten parallel Verhandlungen geführt werden. Trotzdem soll für jeden Kandidaten individuell entschieden werden, über wie viele der 31 Kapitel des EU Vertragswerkes (Aquis communautaire) verhandelt wird. Dies gibt den Beitrittskandidaten die Möglichkeit, wenn sie die nötigen Reformen schnell umsetzen, zu anderen Kandidaten aufzuschliessen oder diese gar zu überholen. Auf diese Weise entsteht ein anreizsteigernder Wettbewerb (oder vielleicht besser eine Regatta), in dem jeder versucht, Terrain auf seine Mitkonkurrenten gutzumachen, um so in den Genuss eines früheren Beitritts zu kommen. Die momentan Führenden in diesem Rennen scheinen fest zu stehen: Es sind die Kandidaten mit denen schon seit 2 Jahren verhandelt wird. Trotzdem ist nicht auszuschliessen, dass der eine oder andere Kandidat der zweiten Beitrittsrunde den Anschluss an die Spitzengruppe schafft.

Kopenhagener Kriterien als ökonomischer und politischer Gradmesser

Die Kopenhagener Kriterien sind eine Handvoll politischer und ökonomischer Hürden, die ein Land zuerst überwinden muss, bevor es Einlass in die Europäische Union findet. Stabile Institutionen, welche demokratische Strukturen garantieren, Einhaltung der Menschenrechte und Schutz von Minderheiten sind die politischen Eintrittsbarrieren. Die Existenz einer funktionierenden Marktwirtschaft sowie Marktstrukturen, die es erlauben im Wettbewerb innerhalb des europäischen Binnenmarktes zu bestehen, sind die ökonomischen Kriterien. Dies tönt alles schön und gut, aber trotzdem wird man das Gefühl nicht los, es handle sich bei diesen Kriterien um eine sehr schwammige Sache. Zumal stellt sich die Frage, wo den genau die Grenzen gezogen sind, die nun entscheiden, ob ein Land die Kriterien erfüllt. Hinweise darauf liefern ein Artikel, den Baldwin et al. 1997 im Journal of Economic Policy veröffentlicht hat, und die Forschungsberichte der Europäischen Union zu den einzelnen Beitrittskandidaten. Sie erlauben eine differenziertere Betrachtung.

Ökonomische Kriterien können durch einen Beitritt besser erfüllt werden

Die zentrale Aussage von Baldwin ist es, dass durch einen Beitritt zur Europäischen Union die ökonomischen Kriterien besser erfüllt werden können. Er hält fest, dass die Beitrittskandidaten, so wie sie sich jetzt präsentieren, in ihrer Grösse und Zusammensetzung der Wirtschaft deutlich von den

Anteil der Landwirtschaft am BIP (© Economist, Mai 97)

bisherigen Unionsmitgliedern zu unterscheiden sind. Einige statistische Veranschaulichungen: Das Bruttoinlandprodukt (BIP) pro Kopf der Beitrittsländer beträgt durchschnittlich 2200 Euro, was gerade mal 13% des BIP pro Kopf der EU entspricht. Der landwirtschaftliche Sektor der Beitrittskandidaten trägt 8,6% zur Wertschöpfung bei, innerhalb der Europäischen Union sind es gerade mal 2,3%. Diese Zahlen zeigen doch, dass Unterschiede bestehen.
Insbesondere bei der Betrachtung der sektoralen Zusammensetzung der Wirtschaft drängt sich die Vermutung auf, dass die Beitrittskandidaten auf dem Binnenmarkt der EU nicht konkurrenzfähig sind. Länder innerhalb der Europäischen Union sind zu Dienstleistungsgesellschaften geworden, deren wichtigste Ressourcen, die nachgefragt werden, Humankapital und finanzielle Mittel sind. Im Gegensatz dazu sind die Beitrittskandidaten mit ihrer Ressourcenausstattung auf traditionelle Sektoren, wie Industrie und Landwirtschaft, fokussiert, der Dienstleistungssektor spielt eine untergeordnete Rolle. Durchschnittlich 22% aller Erwerbstätigen arbeiten im landwirtschaftlichen Sektor. In erster Linie sind es billige, niedrig qualifizierte Arbeitskräfte, welche die dominierende Ressource in den Beitrittsstaaten darstellen. Sie sind in Bereichen tätig, die sich, mangels technologischen Fortschritts, durch eine geringe Arbeitsproduktivität auszeichnen. Untersuchungen von Baldwin zeigen, dass dank einem Beitritt zur EU eine Wissens- und Kapitaldiffusion zwischen den Unionsmitgliedern und den Beitrittskandidaten stattfindet, welche ein rascheres Aufschliessen der Letzteren ermöglicht. Er schätzt, dass der Beitritt zur Union in den Beitrittsländern einen einmaligen Wachstumsschub von ca. 5% des BIP zur Folge hätte. Seine Studien sind innerhalb der EU auf grosse Aufmerksamkeit gestossen. Sie haben sicher mit dazu beigetragen, dass sich in der Europäischen Union die Einsicht durchgesetzt hat, dass die Erfüllung der ökonomischen Kriterien eine eher untergeordnete Rolle spielt.

Reformen werden getätigt, trotzdem sind noch grosse Defizite vorhanden

Bei der Erfüllung der politischen Kriterien ist ein grosser Eifer der Beitrittskandidaten festzustellen. In allen Ländern werden Reformen durchgeführt oder zumindest in die Wege geleitet, die eine Annäherung an die von der EU vorgegebenen Ziele garantieren. Berichte der Europäischen Union loben insbesondere die Fortschritte der Slowakei. Das Sorgenkind unter den Beitrittskandidaten zeichnete sich durch krasse Missachtungen von Menschenrechten aus. Eine Wende brachten die Parlamentswahlen im September 1998, die einen Prozess in Richtung einer Konsolidierung demokratischer Strukturen in Gang setzte. Trotz dieses Lichtblicks sind

In allen Ländern sind noch immer Mängel wie Korruption und Schutz von Minderheiten zu beklagen

leider in allen Ländern immer noch Mängel zu beklagen, denen besondere Aufmerksamkeit zu schenken ist. Korruption und Schutz von Minderheiten (insbesondere der Roma) sind die beiden augenfälligsten. In Rumänien stellt sich das Problem der Waisenkinder, die auf der Strasse leben. Litauen und Estland tun sich schwer, den Minderheiten die Sprachenfreiheit zu gewährleisten. Diese Probleme werden nicht von heute auf morgen verschwinden. Es wird seine Zeit dauern, bis hier ein Umdenken in den Köpfen stattgefunden hat. Hier kann die EU sicher auch ihren Teil dazu beitragen, indem sie Standfestigkeit beweist und Kandidaten erst aufnimmt, wenn diese gezeigt haben, dass sie fähig sind, positive Änderungen herbeizuführen.

Erste Beitritte ab 2003

Die EU hat sich zum Ziel gemacht, bis Ende 2002 beitrittsfähig zu sein und die ersten Beitrittskandidaten anfangs 2003 aufzunehmen. Dies sollte aus dem Blickwinkel der Beitrittsverhandlungen möglich sein. Die fortgeschrittenen Kandidaten können alle zwischen acht und elf Kapitel des Acquis communautaire vorweisen, in denen die Verhandlungen vorläufig abgeschlossen sind. Jedoch ist zu sagen,

BIP/Kopf in Europa: vergrössern (© Economist Survey Europe, Oktober 1999)

dass als Schlussbukett der Verhandlungen zwei der schwierigsten Brocken anstehen: Die Landwirtschaft und die Personenfreizügigkeit. Erfahrungsgemäss wird es seine Zeit dauern, bis in diesen Bereichen eine Einigung gefunden ist.
Vielmehr Bauchschmerzen bereiten dürften die Reformen, welche innerhalb der EU vollzogen werden müssen, damit diese überhaupt neue Mitglieder aufnehmen kann, insbesondere deshalb, weil sich hier keine schnelle Einigung abzeichnet (Amsterdam lässt grüssen). Die EU zeichnet sich grosso modo durch Strukturen aus, die bei der Gründung für eine Gemeinschaft von sechs Ländern geschaffen wurden, inzwischen ist dieses Kleid sogar für die momentanen 15 Mitglieder zu klein geworden. Bei einer Erweiterung würde es aus allen Nähten platzen. Mit Reformen der verschiedenen Gremien der EU (sog. "institutionelle Reform") soll die Erweiterungsfähigkeit gesichert werden. Die europäische Kommission ortet drei Bereiche, wo etwas geändert werden muss: Die Frage der zukünftigen Grösse der Europäischen Kommission, die Gewichtung der Stimmen der Mitgliedsstaaten im Ministerrat und die Ausweitung der Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit. Die wohl weitreichendste Forderung der Kommission besteht darin, dass im Ministerrat das Prinzip der Mehrheitsabstimmung zur Regel und das Einstimmigkeitserfordernis zur Ausnahme werden soll. Das Damoklesschwert der Mehrheitsabstimmung fördert zweifellos die konstruktive Debatte. Ähnlich umstritten wie die Ausdehnung der Mehrheitsabstimmung dürfte an der Regierungskonferenz die Stimmgewichtung im Ministerrat sein. Die heutigen Bestimmungen sind gut ausbalanciert. Sie stellen sicher, dass die kleine Gruppe der grossen Länder die kleineren und mittleren nicht überstimmen kann und umgekehrt. Die Reformvorschläge der Kommission zielen auf eine Vereinfachung ab, die sich tendenziell zuungunsten der grösseren Länder auswirken dürfte. Ob dies die grossen Länder einfach so hinnehmen werden ist zu bezweifeln, zumal sie gleich noch eine weitere Kröte zu schlucken

EU-Logo (© http://www.europa.eu.int)

hätten. Kommissionspräsident Romano Prodi will aus Effizienzgründen jede weitere Aufstockung der 20 Mitglieder umfassenden Kommission vermeiden, was im Hinblick auf eine Erweiterung dazu führen würde, dass die Grossen je auf einen ihren zwei Sitze verzichten müssten.
Diese wenigen Hinweise verdeutlichen die Herausforderungen, die am Konferenztisch gemeistert werden müssen, soll es im Jahr 2003 wirklich zu einer Erweiterung kommen. Die nächsten Brocken auf diesem Weg werden voraussichtlich im Dezember aus dem Weg geräumt sein, denn bis zu diesem Zeitpunkt soll spätestens eine Einigung über die notwendigen Vertragsänderungen erfolgen. Man darf gespannt sein, wie flexibel sich die Mitglieder (insbesondere die grossen Länder) zeigen werden; die Erfahrung lehrt uns, dass eine Einigung nicht einfach sein wird und nicht selten in einem Kompromiss endet, der keine Begeisterungsstürme auszulösen vermag. Es wäre auf jeden Fall zu begrüssen, wenn die Zeitpläne der EU in die Realität umgesetzt werden könnten, denn eine Erweiterung ist aus friedenssichernden und stabilitätspolitischen Überlegungen eine gute Sache, die es zu unterstützen gilt.

Weiterführende Links

Europäische Union
EU-Erweiterung
Directorate General for Enlargement (EU Commission)
EU Enlargement: Q&A
The Economist
OECD

Der Autor

Stefan Staubli [stefan_staubli@hotmail.com] studiert Wirtschaftswissenschaften und Politikwissenschaft als Wahlfach im 5. Semester.